365bet官方网址 种植业 政治成绩考核机制惹的祸

政治成绩考核机制惹的祸



地方政府重视招商引资,积极引导(规划)本地产业发展是中国区域经济发展的一大特点。然而,在相当一部分地区,地方政府的产业发展并非一以贯之,反而是频繁变化。一般而言,新产业发展之初,往往能够得到地方政府的大力推广与支持,但是随着时间的流逝,地方政府的注意力又会被新的产业所吸引。在某些地方,甚至会出现某一产业间隔一段时间被重复扶持的现象。到底是什么原因导致了这一现象呢?《积极的惰性——基层政府产业结构调整的运作机制分析》一文基于对南方A县农业结构调整历程的调查,提出了自己的解释。

对土地财政的依赖与现有的政绩考核模式相交织,是造就空城鬼城的根本原因。对于市长市委书记而言,城市是彰显政绩的最佳舞台:每个领导都想在自己的任期内,使城市的面貌越来越现代化,评价一个政府官员是否有能力,在很大程度上也看其为城市做了怎样的改观,尤其是表面视觉上的变化。  这使得生长在全国各地的空城鬼城的发展模式如出一辙,将政府部门从老城搬迁到新城区,依靠政府中心搬迁的模式带动区域发展,美其名曰“政务新区”。从城市形态上看,新区的政务中心旁多半环绕着人造湖泊、大广场,以及一栋栋的住宅楼和写字楼……对于地方政府而言,低买高卖,政府部门的土地是划拨的,住宅和写字楼的地价房价却是按照市场定价的,既有光鲜的城市形象,又有亮丽的GDP数据,还有大笔的土地出让金收入,怎么看都是不赔本的买卖。  在这场狂热的造城运动中,地方政府和房地产商奋勇前进,房地产投资投机者也不甘人后。近年来,货币贬值,住宅市场中的投资性需求也旺盛起来,不仅在一线城市,二三线城市亦如此,这种需求并不看重房子本身的好坏,居住环境的优劣,区域发展潜力的大小,只是为了转手谋利。  中国的房地产业正在堕落为一个击鼓传花的游戏,地方政府、房地产商、房地产投机者都试图在鼓槌落下时分一杯羹。地方政府过度追求形象工程,沉迷于GDP竞赛的造城运动,使得中国的城市化和经济发展对土地财政产生严重的依赖,空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。  然而,这种发展模式必然是不可持续的!因为城市的发展缺少产业支撑。在规划和建设新城的过程中,地方政府并没有很好地考虑导入产业,区域内的就业机会很少,人们居住在此工作在彼,非常不方便。很多不发达地区产业基础薄弱,地方政府造新城也是硬着头皮上马,明知不可为而为之,无法引入足够的产业,大量房屋建好后只能任其空置,长此以往,必然债台高筑,难以为继。  城市化是经济发展的自然结果,是人口从乡村转移到城市,城市规模不断扩大,城市产业自然转型的过程,这是人口、土地、经济和生活方式等多方面转变的自然过程。很多地方却错误地把城市化看作促进经济发展的手段,依靠大量资本建设的城市,收获了GDP数据,却无人居住、无产业可发展,是对社会资源的巨大浪费!  据统计,中国内地大中城市人均综合用地已超过120平方米,对照国际上的大都市,东京人均综合用地仅78平方米,中国香港才37平方米。与日本的快速发展时期相比较,中国GDP每增长1%,对土地的占用量差不多是日本的8倍。只执着于土地扩张的城市化,不仅造就了空城鬼城,也是低效粗放的城市化。  要改变这种现状,从技术层面而言,有许多方法,比如严格控制城市扩张规模,小规模出让土地;完善硬件配套,改革户籍制度,吸引更多的移民到新城区居住;创造有利于实体经济发展的城市投资环境,而非把全部的重心都寄托于房地产业和固定资产投资……然而从战略层面而言,只有一种方法,那就是改革现有的政绩考核模式。  鬼城空城在全国蔓延,源于各地对土地财政的依赖,根子却在于中央对地方政府政绩考核模式。例如上级政府每年都会对下级政府下达固定资产投资的考核目标,使得许多地方想方设法搞大项目大投资重复建设,空城鬼城是投资拉动经济的极端表现。国内经济在转型,结构在调整,但来自上级的政绩考核机制未能同步转型,对GDP、固定资产投资、招商引资等指标的考核仍对地方政府的行为起着主导作用。考核机制如果不能实质性地转变,必然导致地方官员新瓶装旧酒,换个土地财政的马甲再上阵。空城鬼城大行其道,板子不仅仅要打在地方政府身上,更需要改革政绩考核机制。

一、地方政府推行农业产业化的原因:“失败陷进”与上级考核

20世纪90年代之后,农业产业化从“地方实践上升为全国经验”,推动农业产业化也成为地方政府一项基本任务。在在二十多年的发展历程中,地方政府的产业行为经历从“逼民致富”到“诱民致富”的两个阶段。在这两个阶段中,地方政府都不约而同的表现出频繁上马农业产业化新项目的倾向。这究竟是什么原因的导致的呢?学界已有的研究集中在以下两个方面:

1.组织行为的“失败陷阱”现象

根据组织研究学者列文托和马奇的解释,“组织会疯狂地尝试、变革、创新······一个新想法和技术失败了,就尝试下一个新想法或者新技术,然后又一次失败”,循环反复。出现这种情况的原因有三种可能:

大部分新想法都是“坏点子”;

每一种新想法需要时间来积累经验,而并不能在一开始就表现的很好,容易被替换;

组织对新想法存在“乐观偏差”,目标下调的速度慢于目标上调的速度。

2.上级要求是造成这一现象的一大原因

在中国这样的发展中国家,上下级关系是地方政府产业行为最为重要的外部环境之一。因此。地方政府大力推动农业产业化的首要目的更多可能是出于官员晋升的动机。基于中国经济发展的“政治锦标赛模型”,中国地方官员的晋升是以经济发展和财政为主要指标的,农业产业化的时间、内容实际上都是重要的竞争指标,这就激励地方官员去努力突出本地农业产业化的“特色化”。实际上,“特色农业”、“特色养殖”、“特色农产品”等常常是上级对下级提出的行政任务,地方政府也有动力上马农业产业化项目以争取资金,打造政绩。

二、解决地方政府频繁更迭产业项目行为的核心

无论是“失败陷进”和“上级要求”,两种解释都无法完美的解释地方政府频繁上马农业产业化新项目的行为。

“失败陷进”忽视了上级注意力实际上是中国地方政府关心核心变量。可能地方官员无法有效判断和预测哪些公共服务是本地急需的,但是他们将获得回报的数量和性质当作衡量紧急程度大小的标准。这就决定了地方政府上马新产业可能并非是出于对新产业的“乐观估计”,而是在猜测上级“喜好”。

“上级要求”则没有回答为什么上级没有有力地惩罚失败项目,反而对地方政府上马新项目继续给予支持的问题。

因此,要了解地方政府愿意也能够持续上马新产业的根源,就必须弄清楚以下两个问题:

问题一:为什么地方政府常常是在产业初始阶段积极地担责,用于冒险?

问题二:地方政府如何利用新产业谋求政绩,而在新产业失败之后,地方政府又是如何软化责任而免受惩罚的?

三、案例:A县产业的高频更换

A县地处山区,自然气候特征适宜发展种植业。2001——2015年间,A县产业呈现出高频更换与低效运作的局面。在某些年份A县选择上马新产业,但是在另一些年份却又选择壮大老产业(橡胶)。

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从上表可以看出,A县共提出过5种不同的农业结构理念,平均3年一次,短于许多农业产业的发展周期。如橡胶(种植后)最早7年开割,芒果(种植后)要3年才挂果。

同时,A县重点扶持的并非是谷物粮食等“旧农业”,而是所谓的“新农业(蔬菜、水果、肉禽鱼等)”。其发展虽然受行政调控,但是成效却要接受市场检验。

此外,受政府农业产业影响,A县的农业产业结构确实发生了较大变化。例如,同为种植业的橡胶和热带水果的面积就出现了此消彼长(见图1)。

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四、地方政府产业高频更换原因:基于A县的分析

(一)地方政府产业行为的内在逻辑

地方政府的产业行为不仅仅是出于自身的选择,还是基于上下级互动的结果。一般而言,地方政府的产业行为实际上有三种逻辑:“不出事逻辑”、“完成任务逻辑”和“打造亮点逻辑”。这三种逻辑指导了地方政府三种不同的产业选择路径。

第一,发展老产业。老产业意味着具有了一定的群众基础,既有成熟的技术,也存在既有的销售网络和熟练工人。同时,其发展历史也证明该项产业能够适应当地的环境。所以,选择老产业引发“出事”的风险最小,这种产业选择遵循了“不出事逻辑”。

第二,推进上级看重的产业。上级政府或者上级农业部门会支持基层政府发展产业,这些产业可能在本地已有一定基础,也可能是一项上级认为该地适宜发展的新产业。上级领导的频频视察、上级机关的频频督导等考核压力,催生了基层政府的“完成任务逻辑”。

第三,上马新产业。一般情况下,负责考核干部的部门——组织部并不精通考核对象的具体业务——对干部政绩的考核很大程度受到既有考核报表和公众媒体的影响。因此,官员热衷于既能调表又能报道的品牌性政绩作为自己工作的印记。亮点就是“人无我有”,别人都有的就不叫亮点。上马新产业往往是出于“打造亮点逻辑”。

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所以,当基层政府选择某一产业时,无论是新产业,还是老产业同样面临着不确定性,只是程度不同而已。

(二)地方政府行为的制度背景

中国的干部晋升属于强激励。在“分权竞争,集权晋升”的激励结构下,地方干部的行为具有显著的“对上负责”特征。于是,以晋升激励为主要内容衍生出横向竞争与纵向考核两大制度背景。前者刺激着基层政府“打造亮点”;后者则往往促使基层政府“完成产业发展的任务”。这进一步催生了基层政府产业发展中的时间压力和内容竞争。

365bet体育官网,1.产业发展的时间压力

产业发展的时间压力主要来自竞争与考核。首先,横向竞争既促使基层政府“打造亮点”,也带来发展产业的时间压力。在“短任期”的结构性制约下,地方官员难以完整的走完一个产业周期;其次,纵向考核促使产业项目需要在一定的时限内“完成任务”。

两相结合,地方官员便倾向诉诸于“短平快”的发展模式。但是,一般农业政策文件都要求农业发展“长短结合”,于是现实中又衍生出两种策略:一种是发展周期较短、见效快的产业;另一种是发展周期较长的产业,但是通过大规模快上以及密集宣传营造出“兴旺”景象。

2.产业竞争内容

基层政府的“打造亮点”与晋升联系紧密。不出事逻辑”与“完成任务逻辑”等产业选择策略的出发点是尽量避免官民冲突与完成上级检查,并不是与其它县市竞争。各地打造产业“亮点”主要是因为“特色产业”与“农业结构调整”在下发文件以及上级领导讲话中频频出现。上级对某项工作的重视,形成了对基层政府上马新产业的强大激励。

从横向竞争来看,基层农业产业项目首先要保障完成任务,至少打造几个迎接检查的“看点”。而而在晋升的激励下,营造政绩、打造亮点也成为干部们的理性策略。这往往在农业产业领域中形成“锦标赛”。为了赢得比赛,各地在“产业特色”、“产业规模”和“产业效益”等多个指标上一竞长短。为了打造政绩“亮点”,必须突出特色,甚至时而会选择“偏门”。

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