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推进城镇化持续健康发展

  十八届三中全会明确提出“完善设市标准”,“对具备行政区划调整条件的县可有序改市”,“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出了“完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。

推进城镇化持续健康发展——民政部有关负责人详解撤县设市相关问题

  很明显,县级市的设置已经纳入全面深化改革与新型城镇化的战略部署。众所周知,县级市设置曾冻结了近20年,当前究竟如何重新启动这项工作,正成为备受关注的重要议题。

近日,经国务院批准,民政部批复同意部分县撤县设市。为何在此时进行撤县设市?撤县设市有哪些好处?如何开展工作?民政部有关负责人就撤县设市相关问题进行了解读。

首要任务在于重新确立县级市的设置标准

民政部有关负责人表示,当前我国城镇空间分布和规模结构不合理,中小城市数量少、集聚产业和人口不足、发展质量和水平不高的问题还比较突出。自上世纪90年代以来,我国城镇化水平由刚刚超过30%上升为2016年的57.35%,但县级市数量减少了80余个。县级市数量的持续减少,导致中小城市发展滞后,带来大中小城市发展失衡、城镇化布局形态不合理、人口城镇化滞后、大城市病凸显等一系列矛盾和问题,制约了我国城镇化发展质量和效益的进一步提升。

  现行设市标准是1993年批准试行的(以下简称“93标准”),从当前设立县级市工作实践看,93标准指标体系不尽合理、具体指标明显滞后、操作过程审核难度大等问题逐渐凸显,已难以适应新形势下设立县级市工作要求,难以起到对我国城市发展的宏观调控作用。重新启动县级市设置的首要任务在于重新确立县级市的设置标准。设置县级市新标准的确立并不仅是为了解决小城市的行政建制问题,更是要引领和指导今后我国小城市的发展。

365bet官方网址,“城市是城镇化的重要载体,加快发展中小城市是当前优化城镇规模结构的主攻方向。有序撤县设市,对于推进城镇化持续健康发展具有重要意义。”这位负责人说。

新标准的价值追求

一是有序增设县级市,有利于优化城镇空间布局,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系格局,为城镇化持续健康发展提供城市载体。

  当前,新型城镇化战略是对以往城镇化发展模式的根本性变革,突显以人为核心,从以往“物”的城镇化向“人”的城镇化实现根本性转变,这正是县级市新标准的核心价值追求;以人的城镇化作为立足点和出发点,确立相应的体系科学完备、指标规范合理、操作简便易行的尺度要求,这既是设立城市的基本遵循,又是稳妥有序开展设市工作的基础和前提。

二是通过撤县设市培育发展一批中小城市,有利于促进农业转移人口就地、就近城镇化,降低人口转移成本,有利于推动优质资源向中小城市集聚,进一步优化生产力布局,有利于减轻大城市压力,缓解城市发展与资源环境的矛盾。

  为此,新标准确立应当遵循以下基本原则:一是坚持以人为本,注重集约高效。注重人口规模和城镇人口集聚,促进城镇人口增长与城镇建设用地增长相协调,突出非农产业对城镇化的拉动和促进作用;二是坚持绿色低碳,体现生态文明。倡导走环境友好型的发展道路,促进城镇发展与生态文明建设深度融合;三是坚持因地制宜,体现合理布局。充分考虑区域差异,因地制宜设置不同的指标值,既要从现实人口状况和经济基础出发,更多采用前位性指标体现好中选优,又要注重优化城镇体系结构、完善区域城镇格局,促进县级城市合理布局;四是坚持区域统筹,体现城乡一体。统筹考虑拟设市区域和拟设市城区的发展实际,按照城乡一体化发展新要求,定性与定量相结合、点上与面上相结合,对拟设城市进行全面、系统地考察。

三是将经济社会发展程度较高、集聚人口较多的地方有序改设为县级市,一方面能够通过扩权调动地方积极性,在县域层面有效破解制约发展的体制机制障碍,激发发展潜力,增强发展动力,释放发展活力,培育新的增长点;另一方面也有利于地方以城市标准引领发展,加强基础设施建设,扩大公共服务供给,立足长远提升规划建设管理水平,走集约高效、绿色低碳的新型城镇化发展道路。

新标准的总体框架

这位负责人谈到,根据党中央、国务院要求以及经济社会和城镇化发展新形势,撤县设市主要把握四方面原则。

  设置县级市的新标准应该确保新设城市与国家和省(自治区)主体功能区规划、新型城镇化规划、城镇体系规划和环境功能区划相衔接,优化城镇空间布局和城镇规模结构,保障生态安全,促进大中小城市和小城镇协调发展。在这一总体要求下,设立城市的标准首先要反映的是城镇作为人口规模集聚和非农产业集聚区域的本质特征,这是城市科学的基础共识,故而人口与经济构成新标准主导指标的两个方面;但这仅仅是从地域形态上对城市与农村作出的基本识别,更需要多层面、全方位评价拟设城市当前的发展状态与未来的发展潜力,而新型城镇化更加突出城镇化质量的全面提升,资源环境、基础设施、公共服务正是其中重要的方面,新标准更要着力于城市发展质量的提升,确立相应的科学指标,引导与推动拟设市地方以集约集聚、绿色低碳为城镇化发展导向,提升吸纳农业转移人口和提供基本公共服务的能力和水平,构建生态、生产、生活兼顾的城乡发展共同体,努力使之真正成为宜居创业、充满活力的中国新型小城市。

一是坚持以人为本,注重公平共享。体现以人的城镇化为核心的新型城镇化要求,注重人口规模和城镇人口集聚,同时,更加注重对基本公共服务供给水平和能力的考察,将向常住人口提供住房保障、就业服务、教育、医疗、养老、文化、体育等基本公共服务的能力纳入考核范围,引导拟设市地方实现城镇基本公共服务全覆盖,加快农业转移人口市民化进程。

指标优选应体现城市本质与发展潜力等多方面

二是坚持集约高效,注重生态文明。坚持集约集聚和紧凑发展的指导思想,重点要求城镇人口增长要与城镇建设用地增长相协调。突出生态文明建设,强调撤县设市要与城市发展所需要的综合承载能力相匹配,与国家和省、自治区主体功能区规划、新型城镇化规划和环境功能规划等规划相衔接,把绿色发展理念融入设市工作。

  根据新标准的总体框架,具体指标的优选应当涵盖凸显城市发展的本质、尊重资源环境的承载、注重基础设施的晚上、促进公共服务均等化等主要内容,并着力体现区域发展的差异化。

三是坚持城乡统筹,注重发展质量。统筹考虑拟设市区域和拟设市城区经济社会发展实际,按照城乡一体化发展新要求,点上与面上相结合,对拟设城市进行全面、系统的考察。充分考虑经济发展新常态下经济发展速度变化、结构优化、动力转换的新特点,注重城市发展质量和长远潜力,在考察经济总量与人均水平的同时,重点关注城市自我发展能力和产业结构特点,把吸纳农业转移人口的能力与水平作为设市重要前提。

凸显城市发展的本质

四是坚持因地制宜,注重合理布局。一方面,充分考虑“四大板块”区域差异,适度向中西部地区倾斜;另一方面,对于有利于完善区域城镇体系结构和促进区域协调发展的地方,加大指导支持力度,充分发挥撤县设市对优化城镇体系结构、完善区域城镇格局、促进区域协调发展的重要作用。

  人口规模集聚和非农产业集聚是城市的基本特征,因而新标准应当以人口和经济两方面为主导指标。在人口方面,93标准中主要选取“从事非农产业人口”、“具有非农业户口的从事非农产业人口”等指标,现在看来,这些指标难以全面反映拟设市地区城镇化的真实水平。建议新标准至少从以下两项指标进行考察:一是常住人口城镇化率,指居住在城镇地域上的常住人口数占全域常住人口数的比例,该指标体现的是全域城镇化水平,且城镇化率应该达到本省(区)所辖县前列;二是城区常住人口,指居住在本乡镇街道,且户口在本乡镇街道或户口待定的人,居住在本乡镇街道,且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人,户口在本乡镇街道,且外出不满半年或在境外工作学习的人,该指标反映的是人口集聚程度。

该负责人称,最近批复的一批撤县设市调整,民政部从十几大类指标进行了考察审核,并形成了相当固定的审核流程。下一步,将继续完善这方面工作。

  在经济方面,经济发展水平往往被作为评判城市区域发展程度的主导指标之一。93标准主要选取“国内生产总值”、“第三产业占GDP比重”等绝对数量指标进行评估,但近年我国县域追求经济发展质量已渐成共识,新标准的考量也应当实现从经济规模向经济质量的转变。基于此,建议至少从以下两项指标进行考察:一是人均地区生产总值或人均地方本级一般公共财政预算收入,主要反映县域经济发展水平和自我发展能力,以往此类指标多以特定时间截面数据为准,易于诱发突击投入项目开发以拉高相关经济数值等行为,故而建议采用周期时段的考察方式,综合考察3年比重情况,同时,改绝对标准为相对标准,即连续3年达到本省、自治区所辖县前列,这既提高门槛,优中择优,也充分兼顾区域差异;二是第二、三产业增加值占地区生产总值比重,主要体现以非农产业为支撑、有利于城镇化健康和可持续发展。

“撤县设市的总体要求是积极稳妥、规范有序,防止一哄而上、盲目设市。”这位负责人说,民政部按照党中央、国务院部署,对撤县设市申报审核提出了一系列要求。

尊重资源环境的承载

一是强化论证评估。要求根据国家和区域重大发展战略,充分考虑本地区经济社会发展水平、人口变动趋势和城镇化空间布局等情况,对撤县设市的科学性、必要性、可行性进行研究论证,统筹安排撤县设市的申报时间和顺序,确保科学有序申报;要求围绕撤县设市对当地人口资源、经济发展、文化传承、群众生活等方面的影响进行全面评估,确保平稳顺利实施。

  资源环境承载力是新型城镇化建设必须面对的基础问题,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出“必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准,与行政区划相协调”等要求。我国适宜城镇化的实际国土空间极为有限,县级市的设置应当充分考量资源环境承载力,故而县级市设置要与环境功能等区划相衔接,建议采取定性与定量相结合的形式进行考察,确保具备与人口聚集和产业发展相适应的资源环境承载力。

二是细化基础工作。要求撤县设市事项应当按照《中国共产党地方委员会工作条例》规定,经拟撤县设市地方上一级党的委员会全会研究讨论,体现党的领导;要求撤县设市方案和论证评估情况应当经政府常务会议或者全体会议研究讨论,夯实主体责任;要求广泛听取拟撤县设市地方人大代表、政协委员的意见,确保民意基础。

  在具体指标设计中,考虑到资源环境承载力、地质地理条件等指标应当是城市发展的基础性资源及长远发展的硬性约束,且地域差异极大。因此,建议对这类指标的考察不简单设置机械统一标准,而是由权威部门或单位根据国家法律法规进行有针对性的考核,并出具综合评估意见报告,例如,“地质地理条件”需具有甲级工程勘察专业资质的单位提供勘察报告,确保地质地理条件适宜城市建设;强调人均城镇建设用地规模符合土地利用总体规划和城乡规划要求,体现集约节约利用土地,防止借建城之名违规占用耕地。此外,“十一五”以来就高度重视污水集中处理和生活垃圾无害化处理两类处理设施的建设,并制定了专项规划,作为重大环保民生工程和建设资源节约型环境友好型社会的重要任务,在资源环境和基础设施指标方面,应当新增污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率及绿地率等指标,更好地体现集约高效、绿色低碳的城市建设要求。

三是引入外部力量。对于部分情况比较复杂的撤县设市事项,充分借助“外脑”,引入专家论证和第三方评估机制,强化专家和专业力量在撤县设市审核报批中的作用,提升撤县设市工作的科学化、规范化水平。

注重基础设施的完善

下一步,民政部将履行好行政区划调整审核的职能作用,加强对地方撤县设市方案制订和申报的指导,完善撤县设市方案论证和风险评估相关工作机制,健全行政区划调整专家论证制度,按照从严掌握和成熟一个、办理一个的原则,把握好撤县设市申报审批节奏,避免出现一哄而上的情况,确保撤县设市规范有序。

  基础设施作为公共服务的物质工程设施,城镇化水平越高,对基础设施的要求越高,完善的基础设施是城市长期持续发展的重要基础,对城市经济社会生活的重要性自不待言。近20年来,我国城乡基础设施建设取得长足进展。良好的基础设施已经成为城市建设与发展的基础物质条件,在一些城市化程度较高的县,基础设施建设水平甚至优于不少城市的区。但与此同时,基础设施却经常成为我国城市建设的“软肋”,近年不少城市频频出现的“看海”、“堵城”等现象与基础设施布局不合理、不达标等与之密切相关,今后新兴的小城市不能重走弯路。

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